В конце января-начале февраля 2006 г. принят целый ряд Указов Президента Республики Беларусь, посвященных проблемам рационального использования земель и другой недвижимости, в частности, домов в сельской местности. Кроме того, одним  из Указов утвержден новый порядок изъятия и предоставления земельных участков. Отдельные нормы этих Указов  вторгаются в право собственности и, как уже отметили некоторые специалисты, это вторжение произведено, мягко говоря, не совсем «элегантно» и вызывает сомнения при сопоставлении с нормами Конституции,   Гражданского кодекса Республики Беларусь (ГК РБ)  и некоторых других законов. Ниже мы приводим обзор этих актов с комментариями.

Указ Президента Республики Беларусь от 28 января 2006 г. №58 «О некоторых вопросах изъятия и предоставления земельных участков».

Предыдущее   Положение о порядке отвода и предоставления земельных участков было утверждено Указом Президента от 6 августа 2002 г. №422. Указ №58 принят «В целях совершенствования порядка изъятия и предоставления земельных участков, сохранения земель сельскохозяйственного, природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко–культурного назначения, земель лесного фонда». Еще одна из целей нового Указа, как это в свое время декларировалось на совещании у Президента, – упрощение процедуры, сокращение сроков и расходов в связи с предоставлением земельных участков.

Общее  регулирование компетенции госорганов и порядка отвода и изъятия земельных участков содержится в Кодексе Республики Беларусь о земле, действующем с 1 января 1999 г.(новая редакция Кодекса подготовлена еще в соответствии с планом подготовки законопроектов на 2004 год, однако до сих пор не принята). Так, согласно части первой ст. 39 Кодекса   изъятие земельных участков у землепользователей, землевладельцев и арендаторов для государственных и общественных нужд производится на основании решений Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, соответствующих исполнительных и распорядительных органов в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь.

Новый Указ помимо решения указанных выше вопросов, несколько перераспределил   и компетенцию госорганов, установленную Кодексом.   Например, в соответствии со ст. 25 Кодекса Президент либо по его поручению Правительство могли принимать  решения «в случаях предоставления земельных участков, связанных с изъятием ценных сельскохозяйственных земель с кадастровой оценкой выше 40 баллов, земель опытных полей научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, для несельскохозяйственных нужд, земель курортов, заказников республиканского значения, а также лесов с особым режимом лесопользования (лесопарки, городские леса, лесопарковые части зеленых зон, противоэрозионные леса) для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства». Согласно же Указу №58 изъятие и предоставление земельных участков осуществляется Президентом «из сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко–культурного назначения, лесных земель лесного фонда для целей, не связанных с назначением этих земель».

Вероятно, теперь на практике  трудно будет разграничить компетенцию областных и районных исполкомов, поскольку согласно п.1.1. Указа №58 облисполкомы изымают и предоставляют  участки «из земель в границах области, за исключением земель, решение по которым принимается Президентом Республики Беларусь, Минским городским исполнительным комитетом», а  районные исполкомы — «из земель в границах районов для целей, связанных с ведением сельского или лесного хозяйства, традиционных народных промыслов, а также из земель городов районного подчинения, сельских населенных пунктов, поселков городского типа, дачных кооперативов, садоводческих товариществ, за исключением земель, решение по которым принимается Президентом Республики Беларусь, сельскими, поселковыми исполнительными комитетами». В ст. же 25 Кодекса перечислены случаи и цели предоставления земель по решению райисполкомов, а в отношении же облисполкомов предусмотрена компетенция по «остаточному принципу»: они предоставляют участки по согласованию с райисполкомами из земель всех категорий, за исключением  случаев, когда предоставление земель отнесено к компетенции сельских и поселковых исполкомов, городских (городов областного подчинения и г. Минска), районных исполкомов  и Президента, а также в случае необоснованного отказа районного исполнительного и распорядительного органа предоставить земельные участки сельским (поселковым), городским (городов областного подчинения и города Минска) исполнительным и распорядительным органам для строительства и обслуживания жилых домов, коллективного садоводства.

Указом №58 установлено, что право на земельный участок возникает с момента государственной регистрации этого права. При этом заявление о государственной регистрации создания земельного участка и возникновения права на него подает организация по землеустройству, уполномоченная на такую регистрацию юридическим лицом, гражданином или индивидуальным предпринимателем в соответствии с договором подряда на разработку проекта отвода земельного участка, заключенным в письменной форме. Юридическое лицо, гражданин или индивидуальный предприниматель, заинтересованный в предоставлении ему земельного участка, вправе самостоятельно осуществить государственную регистрацию создания земельного участка и возникновения права на него. Указом установлен также упрощенный порядок государственной регистрации создания земельного участка и возникновения права на него у гражданина Республики Беларусь, проживающего в сельском населенном пункте и имеющего земельный участок во владении, пользовании для строительства и обслуживания жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства, предоставленный ему до 1 января 1999 г.

Строительство линейных сооружений (газопроводов, нефтепроводов, воздушных и кабельных линий электропередачи, связи и других), осуществляемое в срок до одного года без вырубки древесно-кустарниковой растительности, а также их реконструкция в границах охранных зон этих сооружений производятся без изъятия у землепользователей, землевладельцев, собственников, арендаторов соответствующих земельных участков (за исключением земельных участков из земель лесного фонда, указанных в части первой настоящего подпункта) на основании оформленных в установленном порядке материалов предварительного согласования места размещения данных участков для строительства названных объектов и решения районного, городского исполнительного комитета о разрешении их строительства либо реконструкции в соответствии с утвержденной градостроительной документацией с возмещением убытков и потерь сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства (если они имеют место).

Если Кодекс предусматривает принудительное изъятие при неиспользовании по целевому назначению в течение одного года земельного участка, приобретенного для ведения личного подсобного хозяйства, и двух лет – в остальных случаях, то Указ №58- если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в течение шести месяцев, а гражданин в течение одного года со дня получения свидетельства (удостоверения) о государственной регистрации создания земельного участка и возникновения права на него не приступили к занятию данного участка (не начали строительство или иное освоение земельного участка).При этом сохранена норма о том, что принудительное изъятие земельного участка у собственника производится на основании решения суда.

Указом  запрещено  отчуждение (купля–продажа, мена, дарение, за исключением дарения близким родственникам) находящихся в частной собственности земельных участков до получения их собственниками документов, удостоверяющих право на расположенные на этих участках капитальные строения, за исключением не завершенных строительством законсервированных капитальных строений, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь. При этом отчуждение земельных участков и капитальных строений (зданий, сооружений) осуществляется одновременно, за исключением отчуждения указанных строений на снос.

Проект новой редакции Кодекса о земле предусматривает в качестве одного из основных видов землепользования аренду (в настоящее время существуют такие виды как: право пользования (постоянное либо временное); пожизненное наследуемое владение; право собственности; аренда). Согласно пункту 1.10. Указа земельные участки для строительства в г.Минске, областных центрах и пригородных зонах этих городов капитальных строений (зданий, сооружений) предоставляются в аренду юридическим лицам, гражданам или индивидуальным предпринимателям на аукционах на право заключения договоров аренды земельных участков или гражданам Республики Беларусь в частную собственность на аукционах по продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь. Вместе с тем для ряда субъектов и целей предоставление земельных участков в указанных зонах осуществляется без проведения аукциона.

Основные особенности Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков, утвержденного Указом №58, следующие.
 1.Предоставление земельного участка, находящегося у других лиц, производится только после его изъятия (эта норма действует и в настоящее время).
 2. Для изъятия и предоставления земельного участка  требуются:
 2.1.предварительное согласование места размещения земельного участка для строительства объекта ( в двух случаях такое согласование не требуется);
 2.2.разработка проекта отвода и принятие на его основе решения об изъятии и предоставлении;
  2.3.установление границ предоставленного земельного участка в натуре (на местности), государственная регистрация создания земельного участка и возникновения права на него.
 3. В Положении довольно детально урегулированы все указанные в п.2  процедуры и в принципе в отдельных случаях они приближены к «одному окну». Следует однако заметить, что несмотря на такую регламентацию и некоторое упрощение процедур они все же остаются достаточно сложными, предполагают значительные затраты времени и средств. Так, для выбора места размещения земельного участка местный исполнительный комитет своим решением создает комиссию, которую возглавляет председатель комитета или его заместитель, в состав которой включаются представители как минимум 8 организаций (перечень не исчерпывающий). По нашим подсчетам, при самом благоприятном стечении обстоятельств процедура только предварительного согласования  места размещения земельного участка займет свыше 70 дней.
 4. Несмотря на то, что сбор ряда документов, осуществление согласований возложены на госорганы (по договору подряда с заявителем; правда, некоторые действия он имеет право осуществлять при желании самостоятельно), их перечень представляется не всегда обоснованным. Так, к материалам предварительного согласования места размещения  необходимо приложить заключения ряда органов (их указано 6, но перечень не исчерпывающий и оставляет возможность  «усмотрения» со стороны исполкома).
 5. Более детально, чем раньше, в Положении урегулирован порядок установления границ участков в натуре, что на практике вызывало определенные проблемы в связи с ведомственным регулированием.
 6. Специальные разделы Положения посвящены регулированию: порядка продления срока пользования земельным участком; оформления и получения документа, удостоверяющего право на земельный участок, находящийся в пользовании гражданина (если сведения об участке внесены в похозяйственную книгу до 1 января 1999 г.); порядка изъятия участка для проведения аукциона; порядка  изъятия и предоставления  земельных участков для государственных нужд. Изъятие и предоставление земель для госнужд осуществляется по решению Президента либо облисполкомов, однако перечня госнужд Положение не содержит, а отсылает к   решениям Президента, Правительства, облисполкомов и Минского горисполкома (потребности, связанные с   реализацией социально-экономических, научно-технических, природоохранных и иных целей и обеспечиваемые за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования).

Указ полностью вступает в силу спустя три месяца после опубликования, за исключением ряда пунктов, вступающих в силу со дня опубликования. Пункт о запрете отчуждения находящихся в частной собственности земельных участков до получения их собственниками документов, удостоверяющих право на расположенные на этих участках капитальные строения,  вступает в силу с 1 января 2007 г.

Указ Президента Республики Беларусь от 3 февраля 2006 г. №70 « О мерах по упорядочению учета и сокращению количества пустующих и ветхих домов с хозяйственными и иными постройками в сельской местности»
 
В принципе этот Указ уже расценен как своеобразная национализация имущества граждан, хотя некоторые меры, предусмотренные Указом, скорее можно считать конфискацией, поскольку при национализации предполагается «своевременная и полная компенсация стоимости имущества»,  а при конфискации никакого возмещения не предусмотрено. Следует также учесть, что национализация допускается «только на основании принятого в соответствии с Конституцией закона о порядке и условиях национализации этого имущества» (ст.245 ГК РБ).

Указ предусматривает по суду:1) принудительную передачу в коммунальную собственность пустующих домов; 2) принудительный выкуп либо продажу с публичных торгов ветхих домов в сельской местности. При этом даны определения как пустующих, так и ветхих домов.
Критерием пустующих домов  является то, что по состоянию на 1 января 2007 г. и каждого последующего года имеются достоверные сведения о том, что в течение последних 3 лет лица, имеющие право пользования ими, проживают в них в совокупности менее одного месяца в календарном году, и в отношении которых не представлены письменные уведомления о намерении использовать их для проживания. Местные власти должны наладить их учет и вести регистр пустующих домов. Правда, отдельные дома не подлежат включению в регистр.

Под ветхими домами понимаются те, в отношении  которых по состоянию на 1 января 2007 г. и каждого последующего календарного года имеются   достоверные сведения о том, что данные дома содержатся бесхозяйственно, собственники в течение последнего гола не проживают в них и не принимают мер по приведению домов в надлежащее состояние, признанные в установленном законодательством порядке несоответствующими санитарно-техническим требованиям или непригодными для проживания.

Следует отметить, что ГК РБ (ст.236) содержит определение бесхозяйной вещи:  вещь, не имеющая собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. Такие вещи должны приниматься на учет органами, осуществляющими госрегисрацию недвижимого имущества, по заявлению соответствующего госоргана. По истечении трех лет со дня постановки на учет бесхозяйной недвижимой вещи можно обращаться в суд за признанием права коммунальной собственности на такую вещь.

Указ считает  отказом от права собственности действия собственника пустующего дома, выразившиеся в неиспользовании его в течение трех лет подряд для личного проживания либо проживания других лиц и непредставлении в исполком письменного уведомления о намерении использовать дом для проживания. То есть, здесь помимо своеобразного   толкования понятия   неиспользование, отказом от права собственности признается не прямо выраженный отказ, а указанные выше косвенные признаки, не являющиеся прямым волеизъявлением лица.

Что касается ветхих домов, то можно лишь отметить, что ГК РБ предусматривает  выкуп по суду лишь бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и выкуп домашних животных при ненадлежащем обращении с ними. При этом цена определяется по соглашению сторон, а в случае спора – судом.

В принципе  процедуры изъятия (выкупа) по Указу имеют связь и с регулированием земельных отношений. Однако прекращение права пользования, пожизненного наследуемого владения землей возможно, в частности, при неиспользовании их   по назначению и в ряде других случаев, а права собственности – в случае добровольного отчуждения участка государству, принудительного изъятия участка, если в течение одного года граждане не приступили к иx использованию (по прежнему законодательству-2 года). Но комментируемый Указ связывает изъятие земельного участка  с изъятием пустующих либо ветхих домов.
Как уже отмечалось, передача пустующих ломов в коммунальную собственность не предполагает компенсации их бывшим собственникам; при выкупе же  ветхих домов к имуществу применяются правила  о праве собственности на материалы и другое имущество, из которого создан дом, и собственнику возмещается его стоимость в размере, установленном соглашением сторон, но не более размера, определенного организацией по госрегистрации, за вычетом расходов на проведение оценки; при продаже с публичных торгов к имуществу применяются правила  о праве собственности на материалы и другое имущество, из которого создан дом, без перехода прав на земельный участок.
 Таким образом, можно сделать вывод, что Указ серьезно вторгается в право собственности, которое сегодня признается, в том числе в международных документах, в качестве одного из основных, неотъемлемых, естественных прав человека,  и  вряд ли полностью согласуется с Конституцией и ГК РБ.

Указ  от 7 февраля 2006 г. № 87 «О некоторых мерах по сокращению незавершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач»

Согласно Указу строительство капитальных строений в виде жилого дома, дачи на земельных участках, предоставленных в установленном порядке до 1 апреля 2006 г. для строительства и обслуживания жилого дома, для дачного строительства, должно быть завершено гражданином в течение трех лет с даты вступления в силу Указа. Строительство таких строений на земельных участках, предоставленных в установленном порядке для указанных целей после вступления в силу Указа, должно быть завершено гражданином в течение трех лет с даты получения разрешения на строительство, выданного местным исполнительным и распорядительным органом, но не позднее 3,5 года с даты получения документа, удостоверяющего государственную регистрацию права частной собственности либо пожизненного наследуемого владения на такой земельный участок. При этом возможно продление срока строительства по заявлению гражданина, но не более чем на один год. Для наследников незавершенных строительством зданий установлен срок окончания строительства  три года с даты получения свидетельства о праве на наследство (таким образом, наследники всегда будут вынуждены получать такое свидетельство, несмотря на то, что ГК РБ предусматривает, например, возможность принятия наследства путем фактического вступления во владение или управление наследственным имуществом).
  Если окончание строительства в указанные сроки невозможно, граждане обязаны обеспечить его консервацию в порядке, установленном Правительством. При этом  срок консервации не должен превышать трех лет и приостанавливает течение срока, указанного выше.

Местные исполкомы должны проводить работу по выявлению не завершенных строительством незаконсервированных строений и ежегодно до 1 февраля выносить предписание собственникам  о необходимости в течение 6 месяцев завершить строительство либо осуществить консервацию. Если же строительство    либо консервация не будут осуществлены в указанный срок, то судом по заявлению местного исполкома будут приняты решения: об изъятии земельного участка и не завершенных строительством незаконсервированных жилого дома, дачи путем выкупа этих дома, дачи административно–территориальной единицей или передачи соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу для продажи с публичных торгов, если земельный участок, на котором расположены такие дом, дача, находится на праве частной собственности; об изъятии не завершенных строительством незаконсервированных жилого дома, дачи путем их выкупа административно–территориальной единицей или передачи соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу для продажи с публичных торгов, если земельный участок, на котором расположены эти дом, дача, находится на праве пожизненного наследуемого владения.

Собственнику (владельцу) земельного участка возмещается:
при выкупе не завершенных строительством незаконсервированных жилого дома, дачи административно–территориальной единицей — стоимость этих дома, дачи в размере, установленном в договоре между соответствующим местным исполкомом и собственником (владельцем) земельного участка, но не более размера, определенного территориальной организацией по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, за вычетом расходов на проведение оценки не завершенных строительством незаконсервированных жилого дома, дачи в соответствии с подпунктом 2.2.1 пункта 2 настоящего Указа;
при продаже не завершенных строительством незаконсервированных жилого дома, дачи местным исполнительным и распорядительным органом с публичных торгов — сумма, полученная от продажи этих дома, дачи, за вычетом расходов на проведение публичных торгов и оценки не завершенных строительством незаконсервированных жилого дома, дачи.
При этом   необходимо отметить, что возмещение стоимости земельного участка не предусмотрено.

Таким образом, Указ значительно ограничивает права собственников по распоряжению своим имуществом, устанавливает для них предельные сроки строительства, а также вводит пока неопределенное понятие консервации. К тому же следует обратить внимание на то, что при выкупе строений местными исполкомами цена не будет соответствовать рыночным условиям, а «привязывается» к оценке органа по госрегистрации недвижимости.

Справедливости ради следует отметить, что гражданин может и сам произвести отчуждение таких строений, но только до получения  предписания исполкома. Напомним также, что земельное законодательство предусматривает изъятие земельных участков при их неиспользовании в течение определенного срока (см. комментарий к Указу №58). Однако в комментируемой ситуации с «недостроем» вряд ли можно говорить о «неиспользовании» участков «по целевому назначению».

И, если в отношении ограничения прав на земельные участки, в том числе права собственности, еще можно использовать тот аргумент, что земля является особым   объектом, требующим и особых мер по ее сохранности, то применение аналогичных «защитных мер» по отношению к другим объектам права собственности представляется, мягко говоря, сомнительным.     

Указ от 7 февраля 2006 г. № 72 «О мерах по государственному регулированию отношений при размещении и организации строительства жилых домов, объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры»

Этот Указ, в отличие от предыдущих, на самом деле полностью отвечает своей преамбуле «В целях уменьшения сроков и стоимости строительства жилых домов, объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры», поскольку предусматривает, в частности:
предоставление находящихся в государственной собственности земельных участков в населенных пунктах инвесторам, застройщикам в аренду, собственность, постоянное или временное пользование для их освоения в целях жилищного строительства без предварительного согласования места размещения жилых домов, объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в соответствии с утвержденными генеральными планами населенных пунктов, проектов детальной планировки районов застройки городов;
исчерпывающий и достаточно небольшой перечень документов, необходимый для размещения, проектирования и строительства указанных объектов;
выдачу местными органами разрешительной документации на безвозмездной основе:
что проектная документация, разработанная в соответствии с разрешительной документацией и техническими нормативными правовыми актами, не подлежит согласованию с эксплуатационными, надзорными и иными организациями, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами;
проектная документация, прошедшая государственную, государственную экологическую экспертизы и утвержденная в установленном порядке, является основанием для получения в органах государственного строительного надзора разрешения на производство строительно–монтажных работ;
финансирование проектирования и строительства объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры осуществляется за счет средств республиканского и местных бюджетов (включая средства дорожных и других государственных целевых бюджетных фондов, средства от продажи права аренды земельных участков и от продажи таких участков), собственных средств организаций, входящих в состав Белорусского государственного энергетического концерна, газоснабжающих организаций, входящих в состав Белорусского концерна по топливу и газификации, организаций, подчиненных Министерству связи и информатизации, Министерству транспорта и коммуникаций;
 предусмотрена ответственность в виде штрафа должностных лиц, нарушивших сроки оформления и выдачи разрешительных документов, а также возложивших на  заказчика, застройщика обязанности по оказанию услуг, связанных с подготовкой, оформлением и согласованием такой документации.

Таким образом, в комментируемом Указе довольно последовательно реализуется поставленная в последнее время перед государственными органами задача по дебюрократизации, упрощению административных процедур, сокращению количества разрешений, согласований,  введению принципа «одного окна» в деятельности различных органов. Весьма важно также, что предусмотрена реальная ответственность бюрократов за нарушение норм Указа, а не стандартная отсылочная норма «несут ответственность в соответствии с законодательством»  Остается надеяться, что эти меры будут неуклонно реализовываться и принесут ожидаемый результат.  
 

Автор: Заслуженный юрист Республики Беларусь, советник Международной Финансовой Корпорации Валерий Фадеев